Avv. Carla Di Lello
Un esempio di organizzazione e gestione dei servizi pubblici comunitari è rappresentato dal programma Galileo che persegue l’ambizioso obiettivo di dotare l’Unione europea di un sistema autonomo di radionavigazione satellitare, alternativo a quelli attualmente già operanti (lo statunitense Global Positioning System, GPS, e il russo Global Navigation Satellite System, GLONASS). Il nuovo sistema, inoltre, è il primo a essere elaborato e realizzato per finalità esclusivamente civili (gli altri due, infatti, sono nati originariamente per scopi militari).
Galileo, una volta divenuto operativo, fornirà una molteplicità di servizi, fra loro differenziati in termini sia di destinatari, sia di condizioni economiche di erogazione.
È previsto, anzitutto, un “servizio aperto”, rivolto alla generalità degli utenti (che ne potranno fruire a titolo gratuito), consistente essenzialmente nella emissione di segnali per permettere, attraverso un ricevitore nella disponibilità del cliente, la localizzazione geografica precisa del ricevente e la determinazione esatta dell’ora corrente .
Le medesime prestazioni, caratterizzate però da una precisione e un’affidabilità maggiori, verranno poi erogate nell’ambito di un “servizio commerciale” (a pagamento), dedicato ad applicazioni professionali su larga scala. È quindi contemplato un “servizio vitale” (anch’esso a pagamento), riservato essenzialmente alle attività di trasporto in cui la tempestività e l’accuratezza delle informazioni siano essenziali per salvaguardare la sicurezza per i passeggeri (basti pensare, al riguardo, alla navigazione aerea e marittima
Si ipotizza, ancora, un “servizio di ricerca e salvataggio”, che nelle intenzioni dovrebbe porsi come ausilio ai già esistenti sistemi di allerta e monitoraggio nei settori della cooperazione internazionale in tema di aiuti umanitari e di assistenza in caso di calamità.
Verrà, infine, garantito un “servizio governativo”, caratterizzato da un elevatissimo livello di sicurezza nelle trasmissioni e riservato alle autorità governative degli Stati membri che desiderino utilizzarlo (a pagamento), e di cui si preventiva l’impiego in diversi settori ad alta sensibilità, come per esempio quelli in cui siano coinvolte questioni riguardanti la sicurezza nazionale, la protezione civile, la lotta contro l’immigrazione clandestina, ecc.
Il funzionamento di Galileo presuppone naturalmente il lancio in orbita di satelliti (se ne prevedono, attualmente, circa una trentina) , che saranno controllati per mezzo di una serie di stazioni a terra.
L ‘elaborazione e l’implementazione dell’iniziativa siano state suddivise in diverse fasi successive: un momento di individuazione preventiva degli obiettivi da perseguire e di valutazione della fattibilità tecnico-economica complessiva dell’operazione; una successiva attività dedicata allo sviluppo della progettazione dei satelliti e delle infrastrutture terrestri e alla convalida delle opzioni individuate in precedenza; lo spiegamento, comprendente la costruzione e il lancio in orbita dei satelliti e il completamento delle stazioni a terra; la gestione operativa commerciale.
La prima fase è stata oggetto, dapprima, di un accordo tripartito fra la Comunità, l’Agenzia spaziale europea (ESA) e l’Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione europea (Eurocontrol) , concluso il 18 giugno 1998: l’accordo istituiva un meccanismo di cooperazione, anche finanziaria, fra le parti (da attivare nel quadro delle attività conoscitive e di sviluppo del sistema di navigazione satellitare EGNOS, l’antesignano del programma Galileo e, in particolare, attribuiva alla Comunità il compito di individuare, avvalendosi dei dati così ottenuti, le esigenze dei potenziali utenti del servizio e di contribuire, su queste basi, alla migliore definizione dei suoi concreti contenuti prestazionali.
Il completamento della fase di preparazione è stato successivamente affidato a un’impresa comune (denominata “Galileo”), istituita ai sensi dell’art. 171 del Trattato CE, e partecipata, in misura largamente maggioritaria, dalla Comunità, nonché, in posizione di socio di minoranza, dall’ESA.
L’impresa comune è stata incaricata, anzitutto, di portare a termine gli studi preliminari concernenti lo sviluppo del programma e di curare il lancio in orbita di una prima serie di satelliti: dello svolgimento materiale di tali prestazioni è stata poi chiamata a occuparsi l’ESA, in forza di una convenzione stipulata con l’impresa comune.
Nel mandato conferito all’impresa comune era incluso anche il compito di negoziare “mediante un processo di bandi di gara competitivi con il settore privato, un accordo globale per il finanziamento delle fasi di spiegamento e operativa che definisca le responsabilità, i ruoli e i rischi da ripartire tra il settore pubblico e quello privato”.
La procedura di selezione è stata poi effettivamente avviata dalla Commissione per conto dell’impresa comune con la pubblicazione di un invito, rivolto alle aziende del settore, a manifestare interesse per l’aggiudicazione della commessa, testualmente qualificata “concessione”. A questa prima sollecitazione del mercato ha fatto quindi seguito l’avvio formale della gara, con la pubblicazione di un apposito “bando di concessione” per l’affidamento della gestione delle “fasi di sviluppo e operativa del programma Galileo”.
Il bando, più nei dettagli, ha articolato la selezione in due segmenti: il primo dedicato alla qualificazione dei soggetti economici (imprese o consorzi di imprese) intenzionati a partecipare; il secondo propedeutico alla scelta finale del concessionario, da compiere secondo il modello della “negoziazione competitiva” e basato un capitolato d’oneri predisposto dalla stazione appaltante recante i requisiti minimi da soddisfare (in pratica, il bando prevede che, in questa fase della procedura, ciascandidato presenti una proposta definitiva dell’insieme delle prestazioni offerte e che, successivamente, si proceda a trattative a oltranza finalizzate a un ulteriore miglioramento dell’offerta iniziale). Il bando precisa altresì che l’aggiudicazione avverrà conformemente al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e che il relativo giudizio si atterrà a due parametri principali: l’entità dei contributi finanziari richiesti dal candidato alla Comunità e all’ESA (il programma Galileo deve in misura preponderante autoalimentarsi attraverso gli introiti derivanti dalla vendita dei servizi ai clienti); la qualità della proposta contrattuale).
Da ultimo, la struttura organizzativa pubblica deputata alla regolazione del programma Galileo è stata nuovamente modificata.
Con il regolamento CE n. 1321 del 2004, infatti, è stata creata la “Autorità di vigilanza europea GNSS”, cui è stata riservata la qualifica di ente concedente rispetto al futuro aggiudicatario della gara. In tale veste essa: a) dovrà concludere con il concessionario, subentrando all’impresa comune, un apposito contratto e dovrà quindi vigilare sulla sua corretta esecuzione, adottando tutte le misure ritenute opportune per garantire “la continuità dei servizi”; b) assumerà la titolarità delle frequenze satellitari il cui uso dovrà essere attribuito al concessionario (analogamente ci si dovrà comportare per quel che concerne la disponibilità di tutte le altre infrastrutture materiali e immateriali strumentali all’attuazione del programma, destinate a divenire di proprietà dell’Autorità stessa, anche se realizzate dall’impresa comune o, dopo la stipulazione del contratto, dal vincitore della gara); c) provvederà a rilasciare, direttamente o indirettamente, tutte le certificazioni tecniche necessarie per il buon funzionamento del sistema.
Contestualmente si è anche definito in termini formali il quadro regolamentare entro cui dovrà essere salvaguardata la sicurezza degli Stati membri e dell’Unione europea: l’azione comune Pesc n. 552 del 2004 delinea al riguardo una competenza del Consiglio per l’adozione, all’unanimità, di tutte le decisioni operative che si rivelassero necessarie “in caso di minaccia … derivante dal funzionamento o dall’utilizzazione del sistema”, attribuendo nello stesso tempo all’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune il potere di assumere, qualora ricorrano condizioni di emergenza, tutte le misure provvisorie di salvaguardia reputate indispensabili
Il programma galileo rappresenta un deciso salto di qualità rispetto a questi antecedenti storici perché si tratta di servizi pubblici assunti in proprio dalla Comunità, che ne cura l’organizzazione e ne assicura la fruizione e la diffusione presso il pubblico dei potenziali consumatori, avvalendosi a tal fine del proprio organo esecutivo: una struttura che la stessa Comunità ha deciso autonomamente di creare (l’Autorità di vigilanza europea GNSS, per il programma Galileo; l’Autorità europea per l’ambiente per il network EIONET)
La Comunità sta, quindi, lentamente ma con decisione, muovendosi (si badi: per impulso ormai proprio) verso un modello di amministrazione diretta non solo nel settore della regolazione, ma anche in quello delle prestazioni pubbliche assicurate sotto forma di servizi pubblici. E questo nuovo paradigma, che progressivamente si sta affermando nella prassi, permette forse oggi di attribuire una portata maggiormente significativa all’inciso, contenuto nell’art. 16 del Trattato CE, secondo cui anche la Comunità ha in qualche misura la responsabilità di provvedere affinché i servizi di interesse economico generale “funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti”.
All’enunciazione, se rapportata al contesto generale in cui la sua formulazione era maturata, poteva all’inizio presumibilmente assegnarsi solo il valore di una mera istruzione, rivolta alle istituzioni comunitarie, di considerare la peculiare vocazione funzionale dei servizi pubblici nazionali nell’atto di applicare le regole di concorrenza alle modalità di loro erogazione . Attualmente, invece, si è probabilmente venuto a creare lo spazio per riconoscere nella clausola, nonostante il suo silenzio sul punto, il fondamento di una facoltà per la Comunità di istituire autonomamente propri servizi pubblici destinati alla generalità dei cittadini europei (a patto che, ovviamente, sussistano le condizioni che giustifichino, alla luce del principio di sussidiarietà, l’attrazione delle relative competenze in capo all’organismo sovranazionale).
Il che sembra davvero identificare, se solo si pone mente all’indissolubile nesso che nel pensiero occidentale del secolo scorso si è istituito fra il concetto di Stato e quello di servizio pubblico, un ulteriore e inequivocabile segnale del processo di profonda trasformazione istituzionale in atto nel seno della Comunità: quello verso la sua definitiva trasfigurazione in un’autentica organizzazione politica di tipo statuale, sebbene con connotati non del tutto coincidenti con quelli che la tradizione del passato ci ha consegnato in eredità.