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  • Illeggittima deroga principio concorso pubblico

    Nota di Carla Di Lello

    E’ costituzionalmente illegittimo l’art.1, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno 2005, n. 3 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), per violazione del principio del concorso pubblico ‘ex’ art. 97, terzo comma, Cost., assorbiti gli ulteriori profili di censura. La norma, prevedendo che il personale dirigente nominato a tempo determinato per chiamata dall’esterno possa essere iscritto con delibera della Giunta provinciale nell’albo degli aspiranti dirigenti, con costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, costituisce una deroga al principio del concorso pubblico, forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche amministrazioni, e non trova alcuna ragione giustificatrice che la legittimi, risolvendosi in un privilegio indebito per alcune categorie di soggetti.

    Il Governo deduce la lesione del principio costituzionale del concorso pubblico quale metodo ordinario di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, finalizzato alla provvista di personale chiamato ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità e al servizio della Nazione. Deduce, inoltre, l’assenza di particolari situazioni, giustificate dalla ragionevole necessità di assicurare il buon andamento dell’amministrazione, che rendono eccezionalmente possibile la deroga a tale principio.

    In particolare, in violazione dei parametri costituzionali suddetti, sarebbe consentita la trasformazione di un rapporto di lavoro temporaneo, instaurato da un organo politico con atto discrezionale e senza concorso, in rapporto a tempo indeterminato con inserimento nella dotazione organica, sulla base di una valutazione ampiamente discrezionale dello stesso organo politico, al di fuori di una qualsiasi procedura concorsuale pubblica. Né la deroga al principio del concorso troverebbe fondamento nell’esigenza di assicurare un miglior funzionamento dell’amministrazione, trattandosi di norma a regime e non transitoria, che non subordina la costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato alla accertata ricorrenza di specifiche necessità funzionali dell’amministrazione, né alla accertata insufficienza della dotazione organica. Inoltre, sarebbero discriminati i dipendenti di ruolo assunti con il pubblico concorso, atteso che per l’iscrizione alla sezione A) dell’albo dei dirigenti, nell’ambito della quale sono ordinariamente conferiti gli incarichi, sono previsti limiti numerici globali e annuali.

    2. Preliminarmente, va rigettata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano, essendo evidente che le censure contenute nel ricorso investono unicamente l’assunzione a tempo indeterminato dei dirigenti, già nominati a tempo determinato per chiamata dall’esterno (art. 1, comma 3, della legge prov. n. 3 del 2005), e non l’ordinaria possibilità di conferire incarichi dirigenziali ad esterni, disciplinata dall’art. 14 della legge prov. n. 10 del 1992.

    3. La questione è fondata.

    La disposizione impugnata consente che la Giunta provinciale iscriva nella sezione A) del menzionato albo i dirigenti chiamati dall’esterno in possesso di determinati requisiti, attribuendo espressamente a tale iscrizione l’effetto della costituzione nei loro confronti di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Destinatari sono i dirigenti cui l’incarico è stato conferito dalla stessa Giunta, scegliendo tra persone estranee all’amministrazione provinciale, di riconosciuta esperienza e competenza, in possesso del diploma di laurea e dei requisiti prescritti per l’accesso all’impiego presso la Provincia, escluso il limite di età. Le condizioni richieste sono due: almeno sei anni di servizio dirigenziale presso l’amministrazione, come dirigente nominato dall’esterno; l’aver svolto con particolare successo i compiti dirigenziali affidati.

    La norma impugnata dispone una deroga al principio del pubblico concorso. La circostanza che essa sia stata introdotta da una legge della Provincia autonoma di Bolzano, con competenza legislativa primaria in materia di ordinamento degli uffici e del personale ad essi addetto, non incide sui termini della questione. Tale potestà, infatti, deve essere esercitata in armonia con la Costituzione (artt. 8 e 4 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, contenente «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»).

    Il concorso pubblico – quale meccanismo imparziale di selezione tecnica e neutrale dei più capaci sulla base del criterio del merito – costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche amministrazioni. Esso è posto a presidio delle esigenze di imparzialità e di efficienza dell’azione amministrativa. Le eccezioni a tale regola consentite dall’art. 97 Cost., purché disposte con legge, debbono rispondere a «peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» (sentenza n. 81 del 2006). Altrimenti la deroga si risolverebbe in un privilegio a favore di categorie più o meno ampie di persone (sentenza n. 205 del 2006). Perché sia assicurata la generalità della regola del concorso pubblico disposta dall’art. 97 Cost., l’area delle eccezioni va, pertanto, delimitata in modo rigoroso.

    Si tratta di verificare se sussistano le condizioni per riconoscere come legittima la deroga che la legge della Provincia autonoma di Bolzano introduce al principio del pubblico concorso.

    La deroga sarebbe volta – secondo la difesa della Provincia – a perseguire l’interesse dell’amministrazione a non disperdere professionalità difficili da reperire, anche in riferimento alla necessaria conoscenza delle tre lingue (italiano, tedesco e ladino) riconosciute dallo statuto, alla particolarità del territorio (in prevalenza montuoso), alla proporzionale etnica.

    La disposizione impugnata conferisce alla Giunta provinciale il potere – ordinario nel tempo, illimitato nei presupposti e nelle modalità di esercizio – di immettere stabilmente nei ruoli dell’amministrazione i dirigenti che la stessa Giunta aveva assunto a tempo determinato senza concorso, alla duplice condizione che gli stessi abbiano prestato servizio per almeno sei anni e «con particolare successo». In essa non c’è traccia delle ragioni giustificatrici che legittimerebbero la deroga.

    In particolare, non sono delimitati i presupposti per l’esercizio del potere di assunzione. La costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato non è subordinata all’accertamento di specifiche necessità funzionali dell’amministrazione, in rapporto a carenze di organico, alla conoscenza delle lingue o ad altre specificità della Provincia. Conseguentemente, l’organo politico potrebbe decidere di assumere senza concorso un numero di dirigenti non definito, scegliendoli tra quelli già utilizzati a tempo determinato.

    Non sono, inoltre, previste procedure imparziali e obiettive di verifica dell’attività svolta, per la valutazione di idoneità ad altri incarichi dirigenziali, in grado di garantire la selezione dei migliori. A tal fine, non è utile il riferimento al «particolare successo» conseguito nello svolgimento del precedente incarico.

    Infine, dall’esercizio di tale potere sarebbero pregiudicati proprio i dipendenti di ruolo dell’amministrazione ammessi in base a concorso, che vedrebbero diminuite le possibilità di accedere all’albo dei dirigenti secondo le procedure ordinarie, stanti il numero chiuso della sezione A) dell’albo e i limiti annuali di accesso ad esso.Omissis.

    (1) La questione è stata sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso avverso l’art. 1, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno 2005, n. 3 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni) – che ha sostituito la rubrica e l’art. 23, comma 1, della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano) – in riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, e 97, primo e terzo comma, della Costituzione.

    La disposizione impugnata prevede che il personale dirigente nominato a tempo determinato per chiamata dall’esterno – qualora abbia prestato servizio per almeno sei anni, svolgendolo “con particolare successo” – possa essere iscritto, con delibera della Giunta provinciale, nella sezione A) dell’albo degli aspiranti dirigenti, e che tale iscrizione comporta la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, con inquadramento nella qualifica funzionale corrispondente al titolo di studio richiesto per l’incarico dirigenziale ricoperto. L’impugnativa del Governo si fonda sulla lesione del principio costituzionale del concorso pubblico quale metodo ordinario di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, finalizzato alla provvista di personale chiamato ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità e al servizio della Nazione. Si deduce, inoltre, l’assenza di particolari situazioni, giustificate dalla ragionevole necessità di assicurare il buon andamento dell’amministrazione, che rendono eccezionalmente possibile la deroga a tale principioi.

    La deroga al principio generale concorsuale non avrebbe trovato, infatti, alcun fondamento nemmeno nell’esigenza di assicurare un miglior funzionamento dell’amministrazione, trattandosi di norma a regime e non transitoria, che non subordinava la costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato alla accertata ricorrenza di specifiche necessità funzionali dell’amministrazione, né alla accertata insufficienza della dotazione organica. Peraltro, la vigenza di una simile normativa avrebbe inevitabilmente discriminato i dipendenti di ruolo assunti con il pubblico concorso, atteso che per l’iscrizione alla sezione A) dell’albo dei dirigenti sono previsti limiti numerici globali ed annualiii.

    Alla luce di queste valutazioni, pertanto, veniva dichiarava l’incostituzionalità della norma in oggetto, ritenendo il concorso pubblico un metodo selettivo di accesso al pubblico impiego imprescindibile per garantire l’imparzialità e l’efficienza dell’azione amministrativa, e, quindi, derogabile esclusivamente in presenza di “peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico” (sentenza Corte cost. n. 81/2006), e non mai, invece, in presenza di categorie più o meno ampie di persone (sentenza Corte cost n. 205/2006), ove la deroga si risolverebbe in un privilegio a favore di determinati soggetti e non certo della pubblica amministrazione.

    La Corte Costituzionale, quindi, pur non intaccando il rapporto esistente tra politica e amministrazione, così come delineato dagli artt. 4 e 14 del decreto legislativo n. 165 del 2001, ha tuttavia implicitamente affermato che per l’accesso al pubblico impiego con contratti a tempo indeterminato sia imprescindibile il superamento di concorsi pubblici che attestino il valore di chi entra nei quadri della pubblica amministrazione.

    Non è infatti sufficiente, per radicare detto rapporto, la mera relazione fiduciaria intercorrente tra corpo politico e singolo dirigente amministrativo. Il criterio fiduciario, quale metodo per l’assegnazione e la revoca di qualsiasi incarico dirigenziale, trova il suo limite nei precetti costituzionali precetti di cui agli artt. 97 e 113 della Costituzione e dai principi scaturenti dalla disciplina di rango ordinario di cui al d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni e legge n. 241/1990.

    iIl principio del concorso come regola per l’accesso al lavoro nella p.a., attesa la sua peculiare rilevanza nell’ambito delle procedure di organizzazione e gestione delle p.a è da sempre stato oggetto di numerose pronunce giurisprudenziali. Tra le più rilevanti: Corte cost., 26 maggio 2006, n. 205, in Giur. Cost., 2006, 3 e segg.; Corte cost., 28 dicembre 2005, n. 465, in Giur. Cost. 2005, 6 e segg e in Foro Amm., 2005, 3542 e segg.; Corte cost., 3 novembre 2005, n. 407, in Giur. Cost., 2005, 6 e segg.; Corte cost., 26 gennaio 2004, n. 34, in Rep. Giur. It, 2004, voce «Impiego pubblico» n. 222, n. 224, n. 251 e 252, ed in Giur. It., 2004, 1789 e segg. e in Foro It., 2004, 1355 e segg; Corte cost., 29 maggio 2002, n. 218, in Giur. It., 2003, 1, 14 e segg.; Corte cost., 23 luglio 2002, n. 373, in Giur. It., 2003, 420 e segg.; Corte cost., 16 maggio 2002, n. 194, in Giur. It., 2003, 1084 e segg. con nota di De Bernardin; T.A.R. Basilicata, 28 agosto 1999, n. 361, in Ragiusan, 2000, 198, 312 e segg.; Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 1997, n. 429, in Foro Amm., 1997, 1107 e segg.; Corte cost., 20 luglio1994, n. 314, in Giur. It., 1995, I, 445 e segg.; Corte cost., 10 febbraio 1993, n. 43, in Giur. It., 1993, I,1, 1140 e segg.; Corte cost., 4 gennaio 1999, n. 1, in Rep. Giur It., 1999, voce «Concorsi» n. 9, ed anche in Giur. Cost., 1999, 1 e segg. e in Riv. Critica Dir. Lav., 1999, 491 e segg., con nota di Guarisco in Riv. Amm., 1999, 453 e segg. e in Lav. nella p.a., 1999, 119 e segg., con nota di Montini; Cass. Civ , sez. lav., 18 marzo 2004, n. 5517, in Giust. civ., 2004, 3 e segg.; Corte cost., 29 maggio 2002, n. 218, in Lav. nelle p.a. 2004, 471 e segg., con nota di D’Aponte.

    In generale sul principio del pubblico concorso in dottrina; Cacciavillani, I concorsi nella pubblica amministrazione, Milano, 1990; Virga, Glossario amministrativo-Voce «concorso pubblico», in Giur. amm. sic., 1989, 644; Amendola, voce «Concorso a pubblico impiego» , in Enc. dir., 1961, 613 e segg.; Fiorillo, Il reclutamento del personale pubblico: forme contrattuali stabili e flessibili, in Carinci, D’Antona (a cura di), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, 2000, 1041 e segg.; Pinelli, Commento all’art. 97, 3° co. Cost. La regola del concorso, in Caretti, Pinelli, Pototshnig, Long Borré (a cura di), La Pubblica Amministrazione. Commentario della Costituzione fondato da G. Branca e continuato da Pizzorusso, 29 segg.; Battini, Il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, Padova 2000, 557 e segg.; Montini, Il nuovo ordinamento professionale dei pubblici dipendenti alla luce della sentenza n. 1/1999 della Corte costituzionale, in Lavoro. nelle P.A., 1999, 129 e segg.; Rusciano, Carriera per concorso del dipendente pubblico: “imparzialità” o “buon andamento”?, in Lav. nelle p.a., 1999, 215 e segg.; Sgarbi, Le procedure per la progressione di carriera dei dipendenti pubblici, in GDA, 2002, 276; Buffa, Concorsi interni per gli enti non deficitari, in AA.VV., Semplificazione e snellimento dell’attività amministrativa, Firenze, 1997, 93.; Oliveri, La conformità costituzionale della concezione monistica della carriera alle dipendenze della pubblica amministrazione, in GA, 2002, 5 e segg.; Del Vecchio, Il legislatore riprova ad “aggirare” i concorsi ma la Consulta lo ferma, in Dir. e giust. 2002, 26, 27 e segg.; Zucaro, Ancora sull’accesso mediante concorso a posti di lavoro pubblico, in Giorn. dir. amm., 2002, 953 ss; Giulietti, Tutela dell’interesse pubblico nel conferimento degli incarichi ai dirigenti dopo la legge n. 145 del 2002, in Dir. proc. ammin., 2003, 3, 907 e segg.; Cassese, Il nuovo regime dei dirigenti pubblici italiani: una modificazione costituzionale, in Gior. dir. amm., 2002, 1344 e segg., Gragnoli, L’accesso alla dirigenza, in Lavoro nelle P.A., 2002, 6, 993 e segg.

    Sul principio del pubblico concorso anche in relazione alla legislazione regionale si segnala: Corte. cost., 15 luglio 2005, n. 277; Corte cost., 10 maggio 2005, n. 190, in Rep. Giur. It., 2002, voce «Concorsi a pubblici impieghi» n. 219 e in Mass. Giur Lav.; 2005, 7, 566 e segg. con nota di Barbieri, Pubblico impiego e concorsi pubblici; Corte cost., 5 luglio 2004, n. 205, in Giorn. dir. amm., 2004, 1199 e segg., con nota di Mari, Principio del pubblico concorso e legislazione regionale; Corte cost., 24 luglio 2003, n. 274, in Foro Amm., 2003, 2848 con nota di Gallo, L’impugnazione da parte dello Stato delle leggi regionali ed il limite delle grandi riforme economico-sociali; Corte cost., 23 luglio 2002, n. 373; Corte cost., 29 maggio 2002, n. 218; Corte cost., 16 maggio 2002, n. 194, tutte nell’Osservatorio di giurisprudenza sul lavoro pubblico, a cura di Sassani e Apicella, in Giust. civ., 2003, I, 785, con ampi riferimenti ai precedenti specifici di giurisprudenza, costituzionale ed amministrativa, ed alle posizioni delle dottrina.

    ii In alcuni deroga al principio del concorso è stata ammessa: Cons. Stato, sez. V, 18 dicembre 2003, n. 8344, in Giornale Dir. Amm., 2004, 611 e segg., con nota di Battini; Corte cost., 24 luglio 2003, n.274, in Foro Amm., 2003, 2850 e segg., con nota di Gallo; Corte cost., 27 marzo 2003, n.89, in Giur. It., 2004, 19, con nota di Mezzacampo e in Foro Amm., 2003, 852 e segg.; Cons. Stato, sez. IV, 09 dicembre 2002, n.6673, in Foro It., 2003, 3, 693 e segg.